國務院關於促進煤炭工業健康發展的意見
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
煤炭是我國重要的基礎能源和原材料，在國民經濟中具有重要的戰略地位。在中國的壹次能源結構中，煤炭將在很長壹段時間內成為主要能源。改革開放以來，煤炭工業取得了長足發展，煤炭產量持續增加，生產技術水平逐步提高，煤礦安全生產條件得到改善，在國民經濟和社會發展中發揮了重要作用。但是，煤炭工業發展中還存在壹些突出問題，如結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故頻發、資源浪費嚴重、環境治理滯後、歷史遺留問題多等。隨著國民經濟的發展，煤炭需求總量不斷增加，資源、環境和安全壓力進壹步加大。為促進煤炭工業持續、穩定、健康發展，保障國民經濟發展需要，現提出以下意見:
壹、指導思想、發展目標和基本原則
(1)指導思想。我們將以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持科技進步，走資源利用率高、安全保障好、經濟效益好、環境汙染少的煤炭工業可持續發展之路。始終把煤礦安全生產放在各項工作的首位，以建設大型煤炭基地和培育大型煤炭企業和企業集團為主線，協調煤炭工業和相關產業的發展，協調煤炭開發與生態環境的發展，協調礦井經濟和區域經濟的發展，構建適應社會主義市場經濟體制的新型煤炭工業體系，實現可持續發展。 煤炭工業穩定健康發展，加快建設資源節約型社會，為全面建設小康社會提供可靠的能源保障。
(2)發展目標。從2005年開始，用3至5年時間建立規範的煤炭資源開發秩序，大型煤炭基地建設初見成效，形成了壹批生產能力億噸的大型煤炭企業和企業集團。煤礦安全基礎條件大幅改善，煤礦瓦斯得到有效治理，重特大事故頻發的勢頭得到有效遏制，煤礦安全生產形勢明顯好轉，礦區生態環境惡化趨勢得到初步控制，煤炭法律政策體系逐步完善。再用5年左右時間，形成以合理保護和強化節約為重點的資源開發監管體系，以大型煤炭基地和大型煤炭企業集團為重點的煤炭供應體系，以強化管理和投資為重點，以先進技術為支撐的安全生產保障體系，以煤炭加工轉化、資源綜合利用和礦山環境治理為重點的循環經濟體系，以及《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國煤炭法》。
(3)基本原則。堅持發展先進產能與淘汰落後產能相結合的原則，壹方面加快現代化大型煤炭基地建設，培育大型煤炭企業和企業集團，推進中小煤礦重組聯合改造；另壹方面，繼續依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦。堅持治標與治本相結合的原則，著力解決影響煤炭行業健康發展的突出問題，同時抓緊完善法律政策法規體系，提高煤炭資源勘查開發準入條件。堅持“安全第壹、預防為主”的方針和綜合治理的原則，促進安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等要素到位。堅持國家引導、扶持和企業自主發展相結合的原則，既幫助企業解決歷史遺留問題，又為企業發展創造公平競爭的市場環境，尊重企業自主發展的權利。堅持體制改革與機制創新相結合的原則，推動煤炭企業建立規範的現代企業制度，建立保障安全生產、促進健康發展的激勵約束機制，提高企業活力和競爭力。堅持煤炭開發與地方經濟社會發展相結合的原則，合理開發利用煤炭資源，促進煤炭、電力、冶金、化工等相關產業與煤炭地方轉化相結合，促進地方經濟社會協調發展。
二、加強規劃管理，完善煤炭資源開發監管體系。
(4)加強煤炭資源的規劃和管理。煤炭資源是重要的戰略資源，必須改進管理方式，實現從粗放式開發管理向科學合理開發、保護和節約管理的轉變。依法科學合理劃定國家規劃的煤炭資源礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區，嚴格按照國家規劃有序開發。國家規劃礦區和對國民經濟有重要價值的礦區的劃定，由國土資源部研究提出，會同發展改革委審查並公布。建立煤炭資源戰略儲備制度，對特殊和稀缺煤種實施保護性開發。
(五)完善煤炭資源管理和生產發展的管理體制。各級發展改革(煤炭工業)主管部門要綜合運用煤炭發展規劃、產業政策、法律法規等手段，加強對煤礦開發建設和煤炭生產的監督管理。各級國土資源主管部門要按照《中華人民共和國礦產資源法》和國務院行政法規，規範煤炭資源勘查開采登記管理，糾正和制止壹切以招商引資為由擅自審批、擅自配置煤炭資源的行為。煤炭開發規劃和資源管理應相互聯系，密切配合。發展改革(煤炭工業)主管部門在編制煤炭生產發展規劃和礦區總體規劃時，必須征求同級國土資源主管部門的意見，並將其作為批準規劃的重要依據。國土資源主管部門在編制煤炭資源勘查計劃和礦業權設置計劃時，必須征求同級發展改革(煤炭工業)主管部門的意見，並將其作為審批煤炭資源勘查計劃和礦業權設置計劃的重要依據。產煤區地方各級人民政府要落實煤炭行業管理職能部門，充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，加強煤炭資源管理和生產發展。
(6)加大煤炭資源勘查力度。加大對煤炭資源勘查的財政支持力度，研究建立煤炭地質勘查周轉金，增強煤炭資源保障能力。國家投資完成煤炭資源勘查、普查和必要的詳查，統壹管理煤炭資源壹級探礦權市場。在此基礎上，編制礦區總體發展規劃和礦業權設置方案；根據礦區總體開發規劃和礦業權設置方案，實行煤炭資源二次探礦權、采礦權市場化出讓，出讓收入按規定實行“收支兩條線”管理，用於煤炭資源勘查投資，實現滾動開發。完善煤炭地質勘查市場準入制度，培養精幹高效、裝備精良的煤炭地質勘查隊伍。嚴格執行勘查技術規程，進壹步完善儲量評價體系，依靠科技進步，提高地質勘查精度，保證地質勘查質量，為合理規劃開發煤炭資源奠定基礎。
(七)合理有序開發煤炭資源。進壹步完善礦業權有償取得制度，規範煤炭礦業權價格評估方法，逐步形成礦業權價格市場發現機制，實現礦業權資產化管理。煤炭礦業權資本化要與科學生產規劃相結合，按照“統壹規劃、集中開發、壹次性購權、分期付款”的原則有序進行。嚴格礦業權審批，國家規劃礦區的煤炭資源，未經國家批準的開發規劃和礦業權設置方案，不得設置礦業權。確保井田的科學劃分和合理開發，形成有利於保護和節約資源的煤炭開發秩序。加快修訂煤礦設計規範，嚴格管理開采順序、開采方式和開發強度，禁止跨層越界和私采濫挖。鼓勵采用先進技術開采難采煤層和極薄煤層。煤礦新建、改建、擴建項目必須按隸屬關系經同級安全生產監管部門審批，認真執行安全生產設施“三同時”制度(同時設計、同時施工、同時投入使用)。
(八)保護、節約和合理利用煤炭資源。修訂煤礦資源回采率標準和管理辦法，凡設計回采率達不到國家標準的煤炭開發建設項目，壹律不予批準，不予頒發采礦許可證。建立嚴格的煤炭資源利用監管制度，對煤炭資源回采率實行年度核查和動態監管，對達不到回采率標準的煤礦責令限期整改；逾期未達到回采率標準的，依法予以處罰，直至吊銷采礦許可證和煤炭生產許可證。加快完善煤炭資源稅征收方式，研究煤炭資源稅按產量和銷售收入征收方案，改為按資源儲量征收方案，條件成熟時實施；同時，要積極探索多種激勵和約束機制，促進煤炭生產企業節約煤炭資源。完善煤炭生產企業資源和儲量管理機構，落實儲量管理責任，健全煤炭儲量管理檔案和制度，嚴格執行生產工藝和管理規程。
第三，加快結構調整，強化煤炭供應體系
(9)加快大型煤炭基地建設。根據煤炭發展規劃和發展布局，選擇資源條件好、發展潛力大的礦區，依托國有大型煤炭企業，加快建設神東、陜北、晉中等13大型煤炭基地，形成穩定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤炭基地。國家繼續從中央預算內基建投資(或國債)中安排資金，主要以註資方式支持大型煤炭基地建設。政策性銀行、國有商業銀行和股份制商業銀行要積極改善金融服務，加大金融產品創新力度，切實支持符合國家產業政策和市場準入條件的煤炭開發建設。支持符合條件的煤炭企業上市融資，按照國家規定發行企業債券，籌集建設資金，加快建設發展。
(十)促進煤炭及相關產業協調發展。大型煤炭基地建設應當與煤炭運輸和水資源條件相銜接，與相關產業和地方經濟發展相協調。要加大投資力度，改革鐵路、港口投資體制，鼓勵企業法人和非公有資本參與建設和管理，抓緊山西西部、陜西、內蒙古煤炭出口通道和北方煤炭始發港的建設和改造，提高煤炭運輸能力，從根本上緩解運輸對煤炭供應的制約。按照政府引導、企業自願的原則，鼓勵煤電壹體化，加快大型坑口電站建設，緩解煤炭運輸壓力。鼓勵大型煤炭企業與冶金、化工、建材、交通運輸企業聯合。在火力發電、煤焦化工、建材等行業發展布局中，優先安排依托煤炭礦區的項目，促進能源及相關產業布局優化和煤炭產業與下遊產業協調發展。
(十壹)培育大型煤炭企業集團。打破地區、行業和所有制界限，加快培育和發展若幹大型煤炭骨幹企業和億噸級企業集團，使之成為優化煤炭產業結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供求關系、“走出去”開發國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。煤炭企業要進壹步完善法人治理結構，按照現代企業制度的要求，積極推進股份制改革，轉換經營機制，提高管理水平。國家計劃礦區和對國民經濟有重要價值的礦區由國有資本控制。鼓勵發展煤炭、電力、鐵路、港口壹體化的具有國際競爭力的大型企業集團。鼓勵大型煤炭企業到境外投資辦礦，促進煤機產品和技術及勞務出口，提高我國煤炭工業的國際競爭力。
(十二)進壹步改造、整頓和規範小煤礦。各產煤地區要充分發揮市場機制作用，加快中小煤礦整頓改造提升，整合煤炭資源，實行集約化開發經營。鼓勵大型煤炭企業兼並改造中小煤礦，鼓勵資源儲量可靠的中小煤礦通過資產重組實施聯合改造。積極推進中小煤礦采煤工藝改革和技術改造，規模以上煤礦必須實現壁式正規開采。繼續淘汰布局不合理、不符合安全標準、不符合環保要求和浪費資源的小煤礦，堅決取締非法經營的小煤礦。
(十三)加快煤炭生產和裝備制造技術升級。采用高新技術和先進適用技術，加快高產高效礦井建設，提高煤礦裝備現代化、系統自動化和管理信息化水平，淘汰落後技術裝備和工藝，促進煤炭工業科技進步。大力推進中小煤礦機械化，加快培育和發展小煤礦綜合服務機構，形成完善的技術服務體系。通過關鍵技術引進、技貿結合、合作制造、市場換技術等方式，提高重大煤炭技術裝備研發制造能力，推進重大裝備制造國產化。加強企業、科研機構和各類高等院校的聯合，推進技術創新體系建設。
(十四)規範煤炭市場秩序。深化煤炭流通體制改革，改革煤炭價格形成機制，運用經濟手段和必要的行政法規，合理調整煤炭企業與發電企業的利益關系。繼續推進煤炭訂貨方式改革，鼓勵供需雙方自主對接，簽訂長期供應合同。加快建立以全國煤炭交易中心為主體，區域市場為補充，網絡技術為平臺，有利於政府宏觀調控和市場主體自由交易的現代煤炭交易體系。嚴格審查煤炭經營企業資質，取締無證非法經營活動，清理煤炭運銷中的亂收費、亂罰款，依法打擊摻雜摻假、騙稅等違法行為。
四、堅持綜合治理，強化煤礦安全生產保障體系。
(十五)進壹步落實安全生產責任。加強“國家監管、地方監管、企業負責”煤礦安全工作體系建設，進壹步落實安全生產責任制。完善煤礦安全監管體系，提高監管的權威性和有效性，加強煤礦安全執法檢查。落實地方人民政府煤礦安全監督管理職責，建立地方人民政府與地方煤礦安全生產聯系制度。認真落實煤礦安全生產許可制度，強化煤炭企業安全生產責任主體，落實企業法定代表人作為安全生產第壹責任人的責任；精簡企業管理機構，加強壹線管理力量；堅持煤炭企業內部安全生產機構派駐制度，嚴格執行領導幹部在煤礦工作制度。嚴格外包工程隊伍資質管理和現場管理。建立煤礦安全生產風險抵押金制度。
(十六)加大煤礦安全投入。按照企業負責、政府支持的原則，完善中央、地方和企業共同增加煤礦安全投入的機制。各類煤礦應按有關規定提取安全生產費用。國家繼續從預算內基建投資(國債)中安排資金，支持煤礦安全技術改造。對國家支持的煤礦安全改造項目，地方財政要積極安排配套資金，專款專用，與中央資金同時到位。各級財政、審計、煤炭行業管理和煤礦安全監管部門要加強監管，確保煤礦安全資金專款專用，安全改造項目順利實施並取得成效。
(十七)提高瓦斯防治技術水平。成立煤礦瓦斯防治部門協調領導小組，加強對煤礦瓦斯防治工作的領導和協調。建立國家瓦斯治理與利用(煤層氣)工程研究中心，加強瓦斯防治科技研究，推動煤礦安全生產科技進步，從根本上扭轉瓦斯事故頻發的現狀，加快瓦斯災害監測預警、應急救援、瓦斯煤塵防爆和瓦斯抽采利用技術研究。抓緊制定和實施國家煤礦瓦斯治理總體規劃，盡快在煤礦瓦斯治理方面取得明顯成效。財政、稅務部門要盡快制定實施辦法，落實瓦斯(煤層氣)抽采利用稅收優惠政策。煤炭企業要嚴格管理高瓦斯和瓦斯突出礦井，建立健全危險源辨識、瓦斯抽采監控系統、災害預警和救援系統等技術體系，有效防範重特大瓦斯事故的發生。
(十八)提高煤礦職工素質。建立健全企業職工培訓制度，組織和指導企業開展多層次、全方位的職工安全、技術培訓和繼續教育，全面提高煤礦職工特別是采掘工人的素質和安全生產技能。依法對煤礦負責人和主要工種進行強制性安全培訓，防止違章指揮、違章作業和違紀行為。推行國家職業資格證書制度，對煤礦等專業技術崗位和特殊工種勞動者實行職業準入、持證上崗，嚴格技術崗位人員配備標準。教育部門要加強與煤炭行業的合作，將煤炭行業相關專業納入緊缺技能人才培養培訓計劃；要與大型煤炭企業合作，盡快恢復或創辦壹批煤炭職業技術學校。指導相關院校和中等職業學校根據煤炭行業市場需求，培養懂安全、懂技術、懂管理的煤炭專業人才。要通過設立煤炭專業獎學金、減免學費等方式鼓勵學生報考煤炭專業。
五是加強綜合利用和環境治理，構建煤炭循環經濟體系。
(十九)推進潔凈煤技術產業化。發展改革委要制定規劃，完善政策，組織示範項目建設，並給予壹定的資金支持，促進潔凈煤技術發展和產業化。大力發展煤炭洗選、配煤和型煤技術，提高煤炭洗選加工程度。積極開展煤炭液化氣化資源評價，穩步實施煤炭液化氣化項目。加快低品位難采礦地下氣化等示範工程建設，推動以煤為基礎的新能源和化工產業發展。采用先進的燃煤和環保技術，提高煤炭利用效率，減少汙染物排放。
(二十)推進資源綜合利用。按照高效、清潔、充分利用的原則，對煤矸石、煤泥、煤層氣、礦井排水和與煤伴生的資源進行綜合開發利用。鼓勵瓦斯抽采利用，化害為利，推進煤層氣產業化。根據就近利用的原則，發展與資源總量相匹配的低熱值煤發電、建築材料等產品的生產。修訂制定配套法規、標準和管理辦法，落實和完善財稅優惠政策，鼓勵廢物資源化利用和無害化處理。在煤炭生產開發規劃和建設項目申報中，必須提出資源綜合利用方案，並將其作為審批項目的條件之壹。
(二十壹)保護和管理礦山環境。開發利用煤炭資源必須依法進行環境影響評價，環境保護設施和主體工程要嚴格執行建設項目“三同時”制度。按照“誰開發、誰保護、誰汙染、誰治理、誰破壞、誰恢復”的原則，加強礦區生態環境和水資源保護、廢棄物和采煤沈陷區治理。研究建立礦區生態環境修復補償機制，明確企業和政府的治理責任，加大生態環境治理投入，逐步使礦區環境治理進入良性循環。對原中央國有重點煤礦歷史上形成的采煤沈陷等環境治理欠賬要制定專項規劃，繼續進行綜合治理。中央財政要給予必要的資金和政策支持，地方各級人民政府和煤炭企業要按規定安排配套資金。
(二十二)大力開展煤炭節約和有效利用。積極引導煤炭合理、經濟、有效利用，努力緩解當前煤炭供需緊張局面，解決煤炭長期產需矛盾。大力調整經濟結構，切實轉變增長方式，完善產業政策和產品能耗標準，限制高耗能產業發展。優化能源生產和消費結構，鼓勵發展新能源，努力減少和替代煤炭的使用。依靠科技進步和創新，推廣先進的節煤設備、工藝和技術。加強科學管理，減少煤炭生產、流通和消費中的損失和浪費。制定有利於節約煤炭的經濟政策、技術標準和法規，運用經濟、法律和必要的行政手段，實施全面嚴格的節約煤炭措施，在全社會形成節約煤炭、合理用煤的良好環境。
六、制定和完善相關法律法規，完善煤炭行業法規政策調控體系。
(二十三)加強煤炭法制建設。抓緊修訂《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產資源法》，完善配套法律法規，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭法律法規體系。盡快修訂煤炭產業政策，完善辦礦審核制度，嚴格準入標準。制定嚴格的煤炭資源消耗和汙染物排放標準，推廣應用新技術、新工藝、新材料，促進煤炭產業升級。加強煤炭執法隊伍建設，依法規範煤炭市場秩序，為各類煤炭企業發展創造良好的市場環境。煤炭企業要認真執行國家有關資源、環境和安全生產的技術政策、行業標準和規範，建立健全內部技術管理規章制度，規範礦井設計、建設、技術改造、生產加工和利用，深入開展安全質量標準化活動。
(二十四)切實減輕煤炭企業負擔。各地要根據國家關於政企分開的有關政策，加快煤炭企業辦社會。嚴格按照1998《國務院關於改革國有重點煤礦管理體制的規定》，切實落實原中央對國有重點煤礦增值稅、所得稅定額返還政策。加快增值稅改革步伐，落實清理整頓已宣布取消的各類基金和收費措施，減輕煤炭企業負擔。
(二十五)推動煤炭企業不斷發展。落實《中華人民共和國煤炭法》有關規定，研究建立煤炭行業積累煤礦衰老期轉產資金制度，籌集資金發展接續產業和替代產業。完善煤炭成本核算體系，確保煤炭企業增加接續資源，開展資源勘探，保護和治理環境，發展接續產業。註重煤炭合理開發與礦區經濟社會協調發展，在基礎設施建設、財政轉移支付等方面制定相關配套政策，促進礦業城鎮產業結構調整和經濟發展，支持資源枯竭礦區經濟轉型。
(二十六)提高礦工勞動保障水平。加強煤礦質量標準化基礎工作，提高機械化和自動化水平，改善作業環境，減輕礦工勞動強度。改革煤礦工作制度，將礦工入井時間縮短至八小時以內，盡快實行四班六小時工作制。加強煤礦勞動防護用品的研發，煤炭企業必須為井下工人提供必要的勞動防護用品，不斷提高勞動保護水平。加強煤礦作業場所職業危害監督檢查，做好煤礦塵肺病等職業病防治工作，保護礦工身心健康。為全面落實《工傷保險條例》，各地勞動保障部門要根據本地煤炭企業的實際情況，制定煤炭企業參加工傷保險的具體辦法。各類煤炭企業要為礦工辦理工傷保險，切實維護其合法權益。
(二十七)提高礦工生活質量。勞動和社會保障部門要根據井下礦工的勞動強度和危險性以及生產環境，制定或提高煤礦工人的艱苦津貼標準。各類煤炭企業應根據效益情況逐步提高礦工收入水平。繼續采取國家、地方、企業和個人共同投資的方式，解決歷史形成的礦區危房和棚戶的改造問題。
(二十八)發揮中介組織的作用。進壹步培育和規範中介市場，充分發揮行業協會等中介組織在行業統計、技術服務、安全評價、市場開拓、信息咨詢、行業自律等方面的作用。，為企業提供優質服務，為政府宏觀調控提供決策咨詢，規範企業市場行為，維護公平的市場競爭秩序。
煤炭行業的健康發展關系到國民經濟發展和能源安全的大局。各地區、各部門要加強調查研究，結合本地區、本部門的實際情況，認真落實工作，抓緊制定和落實各項具體措施。發展改革委要加強監督、檢查、指導和與有關部門的協調，認真研究解決煤炭行業發展中遇到的困難和問題，促進煤炭行業持續健康發展。
國務院
2005年6月7日